China ist für die Wirtschaft der westlichen Industriestaaten im letzten Jahrzehnt zu einem unverzichtbaren Partner geworden. Ohne das boomende asiatische Schwellenland wäre die 2008 ausgebrochene Wirtschaftskrise in den USA und Europa bisher erheblich heftiger ausgefallen – schließlich ist das Land ein zentraler Abnehmer westlicher Investitionsgüter, Maschinen und Automobile.
Doch die Zeiten werden rauer, auch weil Chinas Wirtschaft neuerdings Schwächen zeigt. Ein Zeichen dafür sind wachsende Handelskonflikte wie der in diesem Sommer ausgebrochene Streit zwischen den USA und China um Importzölle auf US-Autos und Subventionen von chinesischen Autoteilen. In der Solarbranche ist mittlerweile eine Flut von Beschwerden bei den zuständigen Handelsabteilungen anhängig. Zuletzt beantragte die Brüsseler Industrieinitiative EU Prosun die Eröffnung eines Antisubventionsverfahrens bei der EU-Kommission. Die vom deutschen Hersteller Solarworld initiierte Organisation rechnet Mitte November mit einer Entscheidung der EU-Kommission über den Antrag. Einer der zentralen Vorwürfe in der Beschwerde: Die staatlichen chinesischen Banken stellen den eigenen Unternehmen Kredite zu nicht marktüblichen Bedingungen zur Verfügung.
In der Tat sind die Summen üppig, um die es dabei geht. Nach Berichten in chinesischen und taiwanesischen Medien hat die staatliche China Development Bank (CDB) Ende September bestimmten Solarfirmen den Zugang zu weiteren Milliardenkrediten in Aussicht gestellt. Insgesamt seien zwölf Unternehmen ausgewählt worden – sechs größere und sechs kleinere –, die langfristig am solaren Weltmarkt bestehen sollen. Bei den großen Sechs handele es sich um LDK, GCL-Poly, Suntech, Yingli, Trina and JA Solar. Canadian Solar, Jinko Solar, Solargiga, China Sunergy, ENN Solar und Renesola sind die kleinen Sechs. Manche Empfänger wie Suntech oder LDK sind bereits jetzt hoch verschuldet. Die Analysten von Bloomberg New Energy Finance bezifferten die Kreditmittel, die die zwölf Firmen seit 2010 erhalten hätten, auf insgesamt 43 Milliarden US-Dollar.
Aber sind das unzulässige Subventionen? Und vor allem: Lässt sich damit ein weiteres WTO-Verfahren begründen? Zwar gab es schon eine Reihe Antidumpingverfahren der EU gegen China – etwa gegen die Textil- und Schuhindustrie. Doch für ein handelsrechtliches Vorgehen gegen die Subventionspolitik Chinas fehlt es in der Geschichte der EU an Beispielen. „Diese Frage ist komplexer als beim Antidumping“, sagt Christian Tietje, Professor für Wirtschaftsrecht an der Universität Halle. Antidumpingverfahren untersuchen, ob die beschuldigten Firmen künstlich niedrige Preise nehmen und sich somit einen Wettbewerbsvorteil verschaffen. Das ist grundsätzlich relativ einfach zu ergründen, zumal die Wettbewerbshüter im FalleChinas oftmals noch nicht einmal in das Land hineinmüssen. „Die Untersuchung solcher Preise in China ist nicht möglich, denn China gilt nach den Verträgen mit der Welthandelsorganisation WTO noch bis 2016 als nicht marktwirtschaftlicher Staat.“ Da sich die Preise in China also nicht nach marktwirtschaftlichen Bedingungen bildeten, werde fiktiv ein Land herausgenommen, das ähnliche Strukturen aufweise, aber als wirtschaftsliberal gelte. „Gerne wird dafür Brasilien herangezogen“, sagt Tietje. Denn der Amazonas-Staat ist ebenfalls ein stark aufstrebendes Schwellenland. Über Brasilien wird dann abgeleitet, ob die Preise in China gedumpt sein dürften.
Bei den Subventionierungsvorwürfen ist die Sachlage schwieriger. „Antidumping richtet sich immer gegen Firmen. Bei Subventionsfällen geht es dagegen um die komplexe Frage, inwiefern sich der Staat als Ganzes nicht an die WTO-Spielregeln hält.“ Es geht dabei um einen schwerwiegenden Vorwurf, der zugleich nicht so leicht zu erhärten ist. Zudem zerschlägt ein solches Vorgehen viel politisches Porzellan. Daran haben weder China noch die EU wegen der starken gegenseitigen wirtschaftlichen Abhängigkeiten Interesse.
Dabei ist China das Thema der Kreditlinien durchaus bewusst. „Mit dem Beitritt zur WTO 2001 hat China in einem Beitrittsprotokoll den möglichen Subventionscharakter von staatlichen Krediten anerkannt“, sagt Jurist Tietje. In diesem Protokoll sei festgelegt worden, dass Antisubventionsmaßnahmen ergriffen werden könnten, wenn staatliche oder öffentliche Banken Kredite an die heimische Wirtschaft zu „unnatürlichen Marktbedingungen“ vergäben. „Das ist etwa der Fall bei deutlich niedrigeren Zinsen, als sie Wettbewerber in anderen Märkten zur Verfügung stehen. Ein weiteres Beispiel ist, wenn ein Unternehmen Kredite von Staatsbanken erhält, die etwa wegen Überschuldung normalerweise keine Privatbank vergeben würde.“ Die Nachweise sowohl hinsichtlich des Zinsniveaus als auch der fehlenden Bonität zu führen, ist allerdings schwierig. „Die Zusammensetzung des Leitzinses unterscheidet sich von Staat zu Staat erheblich“, sagt Tietje. „Außerdem hat es auch in der Privatwirtschaft Fälle gegeben, bei denen Firmen eigentlich keine Kredite mehr hätten erhalten dürfen“, erklärt der Jurist.
Bleibt die Frage, wie sich die nationalen Regierungen anders gegen die chinesische Kreditflut wehren könnten. „Wirtschaftskonflikte mit China einzugehen, kann nicht das Ziel sein“, sagt Hans-Josef Fell, energiepolitischer Sprecher der Grünen-Bundestagsfraktion. „Dafür ist Europa zu schwach. Die Gefahr besteht, dass sich die Märkte gegenseitig abschotten und für Europa nur noch ein schrumpfendes Geschäft bleibt.“
Wirtschaftskonflikte vermeiden
Wichtig wäre deshalb neben einem verlässlichen EEG in Deutschland auch, den Unternehmen Zugang zu zinsverbilligten Krediten der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und der Europäischen Investitionsbank zu verschaffen. „Wenn etwa eine europäische Solarfirma einen neuen Maschinenpark braucht, obwohl der alte womöglich noch nicht abgeschrieben ist, um gegen die moderne chinesische Konkurrenz zu bestehen, muss der Zugang zum Kapitalmarkt gesichert sein, um solche Investitionen auch zu stemmen.“ Doch viele Kreditinstitute seien auch wegen der Rhetorik der Bundesregierung und der EU, die vor dem industriepolitischen Nutzen die Kosten der Solarenergie betone, zurückhaltend mit Unternehmensfinanzierungen, sagt Fell.
Die KfW etwa vergibt zwar grundsätzlich zinsverbilligte Darlehen auch für Investitionsvorhaben, allerdings nur wenn zuvor die Hausbank eine entsprechende Bonität des Kreditsuchers ausstellt. „Die KfW-Kredite sind für Firmen in Schwierigkeiten nicht gedacht“, sagte ein Sprecher der öffentlichen Bank. Helfen könnte da wohl nur ein Sonderprogramm, wie es die Bundesregierung 2009/2010 als Antwort auf die von der Finanzkrise ausgelöste Kreditklemme durchführen ließ. Damals durfte die KfW auch kriselnden Unternehmen Geld geben.
Grünen-Politiker Fell sieht auch Nachholbedarf beim Dialog mit China. „Die EU ist angesichts eigener erheblicher Subventionen in anderen Feldern wie der Landwirtschaft gut damit beraten, nicht mit dem Finger auf China zu zeigen, sondern im Rahmen der Welthandelsorganisation zu verhandeln.“ Das habe die EU bisher versäumt. „Es fehlt an einer europäischen Solarindustriepolitik“, kritisiert er.
Die Bundesregierung verweist auf die anhängigen Antisubventionsverfahren bei der EU-Kommission und will sich offiziell nicht äußern. Aus dem Umweltministerium ist aber zu hören, dass sie industriepolitischen Maßnahmen eher kritisch gegenüberstehe. Das hat auch damit zu tun, dass jede Art der Wirtschaftspolitik im Bundeswirtschaftsministerium entschieden wird, das in der Vergangenheit aber eher als Anwalt der Großindustrie aufgetreten ist und der Sicherung der mittelständischen deutschen Erneuerbaren-Branche bisher keine Priorität eingeräumt hat. Einen Konflikt mit China wird es sicher nicht eingehen.
