Zwei Ankündigungen der letzten Wochen sind in der Lage, das Vertrauen von Investoren in Photovoltaikanlagen stark zu untergraben. Der FDP Fraktionsvorsitzende und ehemalige Wirschaftsminister Rainer Brüderle hat weiter den Ausbau der Erneuerbaren Energien torpediert und eine Sonderabgabe für Solaranlagenbetreiber gefordert. Textilunternehmen klagen gegen die EEG-Umlage als verfassungswidrige Sonderabgabe. Margarete von Oppen von der Rechtsanwaltssozietät Geiser und von Oppen, die auf das Recht im Zusammenhang mit Erneuerbaren Energien spezialisiert ist, erklärt, was eventuell auf die Solarbranche zukommt.
photovoltaik: Ist es rechtlich möglich, wie von Brüderle gefordert, Betreiber von Photovoltaik- und Windkraftanlagen zusätzlich mit einer Sonderabgabe zu belegen?
von Oppen: Ich halte eine solche Sonderabgabe für verfassungswidrig. Sonderabgaben sind Abgaben, die von einer abgegrenzten Bevölkerungsgruppe zur Finanzierung einer bestimmten Aufgabe erhoben werden, ohne dass sie dafür eine Gegenleistung enthalten. Sie passen eigentlich nicht richtig in die grundgesetzlich vorgesehene Finanzverfassung, nach der öffentliche Aufgaben aus Steuern, Gebühren und Beiträgen zu finanzieren sind. Deswegen ist die Zulässigkeit von Sonderabgaben an strenge Bedingungen geknüpft, die das Bundesverfassungsgericht in einer Reihe von Entscheidungen entwickelt hat. Zu diesen Bedingungen gehört, dass der zahlungspflichtigen Gruppe eine besondere Verantwortung für das zu finanzierende Vorhaben zukommt. Schon hier ist fraglich, warum ausgerechnet der gesetzlich erwünschte Anschluss von Solar- und Windenergieanlagen zu einer besonderen Verantwortung für den Ausbau der Netze führen soll. Weitere Voraussetzung für eine zulässige Sonderabgabe ist aber, dass die daraus generierten Einnahmen zugunsten der Gruppe, hier also der Solaranlagen- und Windkraftanlagenbetreiber, verwendet werden müssen. Ich glaube es liegt auf der Hand, dass ein allgemeiner Netzausbau nicht nur den Betreibern von Solar- und Windenergieanlagen zugute kommt. Er kommt allen Anschlussnehmern zugute und damit letztlich der Allgemeinheit. Damit wäre es der klassische Fall einer unzulässigen Sonderabgabe.
photovoltaik: Widerspräche das nicht dem Vertrauensschutz, da sie eine rückwirkende Investition betrifft?
von Oppen: Sieht man einmal von der Frage der voraussichtlichen Verfassungswidrigkeit einer solchen Sonderabgabe ab, ist das gar nicht ganz einfach zu beantworten. Grundsätzlich hat man keinen Anspruch auf den Bestand einer bestimmten abgabenrechtlichen Situation. Der Umgang mit neuen Abgabentatbeständen gehört sozusagen zum allgemeinen Lebensrisiko. Natürlich wäre aber eine solche Abgabe bei bestehenden Anlagen ein Eingriff in das Grundrecht auf Eigentum. Es sieht für mich auch eher so aus, dass ein solcher nachträglicher Eingriff verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen wäre. Denn zum Zeitpunkt der Errichtung seiner Anlage musste keiner mit der Sonderabgabe rechnen.
photovoltaik: Das heißt aber auch, wenn die Regierung und eventuell das Verfassungsgericht zu dem Schluss kommen, solch eine Änderung sei verfassungsgemäß, schützt der Vertrauensschutz nicht vor solch einer Abgabe?
von Oppen: Die Frage bietet Stoff für eine Doktorarbeit. Kurz gesagt: Vertrauensschutz entfällt, auch bei nachträglichen Eingriffen, wenn der Bürger mit einer Veränderung der Rechtslage rechnen musste. Im Steuerrecht ist die Aushebelung es Vertrauensschutzes sozusagen Standard. Da gibt es dauernd rückwirkende Gesetze.
photovoltaik: Mussten die Atomkraftwerksbetreiber mit der Brennelementesteuer nicht ähnliches hinnehmen?
von Oppen: Der Fall ist ja noch nicht ausgestanden. Nicht alle Atomkraftwerksbetreiber haben die so genannte Kernbrennstoffsteuer hingenommen und sind damit teilweise auch vor den Finanzgerichten erfolgreich gewesen. Außerdem ist die Kernbrennstoffsteuer keine, wie jetzt von Herrn Brüderle vorgeschlagene Sonderabgabe sondern so eine Art Verbrauchssteuer, wie zum Beispiel die Biersteuer. Die Kernbrennstoffsteuer wird nämlich auf den Verbrauch des Brennmaterials im Rahmen der Gewinnung von Atomstrom erhoben. Da stellen sich noch einmal ganz andere Fragen.
photovoltaik: Selbst wenn es unwahrscheinlich ist, dass es jetzt zu solch einer Sonderabgabe kommt, führt nicht alleine die Diskussion darüber zu einem Rückgang der Investitionen, da sie das Vertrauen erodieren lässt?
von Oppen: Ohne Frage, wenn das Vertrauen überhaupt noch weiter erodieren kann. Es ist ein weiteres Bausteinchen, das die Anlagenbetreiber bestimmt nicht zu marktkonformem Verhalten anreizt - wie Herr Brüderle scheinbar unter floskelhafter Bezugnahme auf die Rechtsprechung zu Sonderabgaben daherschwätzt - sondern dazu, sich durch panikhaften Anlagenbau eines Vorzieheffektes schuldig zu machen.
photovoltaik: Ist Brüderles Ziel wirklich der fehlende Netzausbau, weshalb er den Ausbau der erneuerbaren bremsen will?
von Oppen: Wie viel Netzausbau wirklich fehlt, ist aus meiner Sicht ein Betriebsgeheimnis der Netzbetreiber. Das sind in meiner Wahrnehmung immer noch Staaten im Staat. Diese Ungewissheit wird politisch ausgeschlachtet. Herr Brüdererle tut das bestimmt nicht zugunsten seiner nicht vorhandenen Klientel aus der Erneuerbaren Energienbranche. Es ist allerdings ganz sicher so, dass die dezentrale Energieversorgung eine gigantische Herausforderung für die Netzbetreiber und die Netze ist. Allein der organisatorische Aufwand ist enorm. Dabei muss man wirklich sagen, dass sich viele große Mühe geben, die Energiewende mitzugestalten.
photovoltaik: Vor einigen Wochen gab schon einmal ein Ereignis, das dazu geeignet ist, das Vertrauen von Investoren zu untergraben. Textilunternehmen klagen gegen das EEG. Aus ihrer Sicht ist die Umlage eine unzulässige Sonderabgabe. Haben sie Aussicht auf Erfolg?
von Oppen: Ich gehe davon aus, dass es sich bei der EEG-Umlage nicht um eine verfassungsrechtlich unzulässige Sonderabgabe handelt. Ganz sicher lässt sich das aber nicht sagen. Jedenfalls wird man sich bei der Konzeption des EEG über die Qualifizierung der EEG-Umlage als Sonderabgabe auch Gedanken gemacht hat. Sicher weiß ich das vom KWK-Zuschlag, über den die Förderung nach dem Kraft-Wärme-Koppelungsgesetz refinanziert wird. Der der EEG-Umlage zugrundeliegende Wälzungsmechanismus ist wie der KWK-Zuschlag so gestaltet worden, dass die EEG-Vergütung weder unmittelbar noch mittelbar aus staatlichen Mitteln aufgebracht wird. Das wäre aber für die Qualifizierung als Sonderabgabe erforderlich. Darin besteht der entscheidende Unterschied zum sogenannten Kohlepfennig. Der „Kohlepfennig“ war eine über den Strompreis erhobene Abgabe, deren Erträge in einen vom Bundesamt für Wirtschaft verwalteten „Ausgleichsfonds zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes“ geflossen sind, über den dann die Förderung der Steinkohleunternehmen erfolgte. Man wird das sicherlich auch anders sehen können. Namenhafte Juristen haben schon bei Erlass der Vorgängerregelung des EEG, dem Stromeinspeisungsgesetz das Problem der Sonderabgabe ins Spiel gebracht.
photovoltaik: Was würde ein Erfolg der Klage bedeuten?
von Oppen: Ein verfassungswidriges Gesetz ist nichtig, kann also keine Wirkungen mehr entfalten. Das Nichtigkeitsverdikt gilt grundsätzlich „rückwirkend“ also vom Erlass des Gesetzes in seiner ersten Fassung an. Das Bundesverfassungsgericht hat aber die Möglichkeit eine Norm unter bestimmten Voraussetzungen nur mit dem Grundgesetz für unvereinbar zu erklären oder die Anwendbarkeit der verfassungswidrigen Norm aus verfassungsrechtlichen Gründen für einen Übergangszeitraum anzuordnen. Das gilt zum Beispiel, wenn der Gesetzgeber die Möglichkeit hat, die Verfasssungswidrigkeit der Norm zu beseitigen oder Gründe der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes für ein solches Vorgehen sprechen. In seiner Kohlepfennigentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht zum Beispiel eine kurze Übergangsfrist angeordnet. Ich könnte mir vorstellen, im Falle der Verfassungswidrigkeit des EEG würde es dies genauso handhaben. Es gibt also eher keinen Grund sich etwa vor der Rückforderung von Vergütungszahlungen zu fürchten. Ebenso ausgeschlossen erscheint es, dass ausstehende Vergütungszahlungen von Bestandsanlagen für die Dauer der Restlaufzeit eingestellt werden, da die Anlagen im Vertrauen auf eine gültige gesetzliche Regelung errichtet worden sind.
Das Gespräch führte Michael Fuhs
