Seit mehr als einem Jahr zeigt man in der globalen Solarbranche gegenseitig mit dem Finger aufeinander. Es geht um Milliarden Euro, wobei es keine klaren Sieger gibt. Die USA, China, die EU und Indien diskutieren über internationale Konventionen, wehren Beschwerden ab und ringen darum, eine gute Stellung in der Solarindustrie zu erreichen.
Auch wenn manche Klagen ihre Berechtigung haben, so haben die Kläger ebenfalls keine ganz reine Weste. In vielen Ländern lässt sich über Subventionen diskutieren. Das können niedrige Steuern, günstige Kredite oder billige Grundstücke für Solarunternehmen sein. All das hilft Unternehmen, zu expandieren und wettbewerbsfähig zu bleiben. Etliche Länder haben sogenannte Domestic-Content-Regeln eingeführt. Sie reduzieren, was importiert werden kann. Dazu kommt die weltweite Überproduktion, die den Preiskampf antreibt und die teilweise auch gefördert wurde.
Der Effekt ist desaströs. Heutzutage haben die Solarhersteller in allen Regionen volle Lager und leergeräumte Konten. Viele schweben am Rand des Bankrotts oder kommen für eine Übernahme in Frage. Der durchschnittliche Preis eines Solarmoduls ist seit Anfang 2011 um 51 Prozent geschrumpft. Laut Lux Research in New York sind die Einnahmen der Branche von 64,4 Milliarden US-Dollar (49 Milliarden Euro) im Jahr 2010 auf 56,9 Milliarden US-Dollar(43 Milliarden Euro) im Jahr 2012 zurückgegangen.
Zudem kann sich die Preispolitik der Unternehmen an anderer Stelle als kontraproduktiv erweisen: Die Strafzölle, die von den einzelnen Ländern erhoben werden könnten und in den USA bereits eingeführt sind, sollen gleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen – und für Vergehen einen Ausgleich. Führen die Zölle jedoch zu höheren Preisen, könnte dies den Verkauf bremsen und den Fortschritt in Richtung Unabhängigkeit im Energiebereich behindern.
Anfang in den USA
Die Entwicklung begann in den USA. Am 19. Oktober 2011 reichten sieben US-Hersteller von Solarzellen und Solarmodulen aus kristallinem Silizium – angeführt von Solarworld Industries America, einer Tochter der Solarworld AG in Bonn – beim U.S. Department of Commerce DOC und der Internationalen Handelskommission der Vereinigten Staaten USITC Beschwerde darüber ein, dass chinesische Unternehmen von ihrer Regierung illegale finanzielle Unterstützung erhielten, was im sogenannten Ausgleichszollverfahren behandelt wird, und Solarmodule unter Einstandspreis verkauften, was Thema der Antidumpingverfahren ist.
Die sieben Kläger schlossen sich unter dem Namen Coalition of American Solar Manufacturing (CASM) zusammen, während sich der Großteil der US-Branche – hauptsächlich Installateure – in der Coalition for Affordable Solar Energy (CASE) vereinigt haben.
Im Detail argumentierte CASM, dass „die anhaltende Flut riesiger Mengen an chinesischen Zellen und Modulen zu Dumpingpreisen bei wachsender Zielpreisunterbietungsspanne zu künstlichen und illegal niedrigen Preisen 2011 schließlich zu einem starken Preiseinbruch in den USA geführt hat (der weltweite Preisrückgang lag bei durchschnittlich 40 Prozent) – und das trotz eines wachsenden Marktes für diese Waren. Der resultierende Preiseinbruch hat für die Solarzellen- und Solarmodulbranche in den USA verheerende Auswirkungen und führt landesweit zu Schließungen, Entlassungen und Insolvenzen.“ Als Beweis dafür, dass die chinesischen Hersteller ihre Preise künstlich gesenkt haben, führte CASM eine Analyse des National Renewable Energy Laboratory (NREL) an. Aus ihr ging hervor, dass „China keinen Vorteil bei den Herstellungskosten hat: Auf die Arbeit entfallen nur zehn Prozent der Produktionskosten von Solarmodulen. Tatsächlich kam das NREL zu dem Ergebnis, dass chinesische Hersteller gegenüber den amerikanischen nur einen Kostenvorteil von ein bis zwei Prozent haben. Berechnet man die Lieferkosten hinzu, dann haben sie sogar einen Kostennachteil von fünf Prozent. Folglich ist man bei CASM überzeugt, dass diese Preisgestaltung ohne illegale Subventionen und Preisdumping nicht möglich ist.“ CASE widersprach und schrieb, dass ein Preisrückgang von 40 Prozent bei Solarmodulen im selben Zeitraum zwischen 2006 und 2011 die Verachtfachung der Nachfrage nach Solarenergie begünstigt habe. CASE warnte geradezu: „Die Regierung zu bitten, sich einzumischen und den Preis künstlich zu erhöhen, wird den Einsatz der Technologie behindern, tausende von Arbeitsplätzen kosten, unsere Energiesicherheit vermindern und die bereits wackelige Wirtschaft noch weiter in Mitleidenschaft ziehen.“ Etwas mehr als zwölf Monate nach dem Einreichen der ersten Beschwerde hat sich CASM durchgesetzt. Am 7. November 2012 veröffentlichte die Internationale Handelskommission der Vereinigten Staaten das endgültige Urteil bezüglich des „materiellen Schadens“ in den Untersuchungen zu Dumping und Ausgleichszöllen. Suntech Power Co. Ltd. und Changzhou Trina Solar Energy Co. Ltd. wurden endgültige kombinierte Strafzölle von 35,97 Prozent und 23,75 Prozent zugewiesen. 59 weiteren chinesischen Exporteuren wurde ein Dumpingzoll von 30,66 Prozent zugewiesen. Für alle übrigen chinesischen Exporteure liegt der endgültige Dumpingzoll bei 254,66 Prozent. Es werden keine rückwirkenden Zölle erhoben.
Die Folgen
Der Fall ist abgeschlossen. Doch es folgten noch weitere Handelsbeschwerden (siehe Kasten nächste Seite), obwohl es noch viele offene Fragen gibt: Wird die Regelung ungerechtfertigte Subventionen, Rabatte, Steuergutschriften und andere Anreize wirklich unterbinden? Werden gleiche Wettbewerbsbedingungen die Verkäufe im Solarbereich verlangsamen? Wird China es schaffen, die Strafzölle durch Produktion oderVerkauf in anderen Regionen zu umgehen? Wird die Zahl der Handelsbeschwerden noch weiter steigen?
Richard Keiser von Keiser Analytics in New York, ehemals Analyst bei Sanford C. Bernstein, ist der Meinung, dass Subventionen beibehalten werden können und sollten: „Um zu wachsen, ist die Photovoltaikbranche noch auf Subventionen angewiesen. Diese Subventionen gibt es in Ländern überall auf der Welt. Sie nehmen verschiedene Formen an: Hilfen bei Installationen (Dollar pro Watt), Gutschriften für die Erzeugung (Dollar pro Kilowattstunde), Steueranreize und natürlich – am weitesten verbreitet – die Einspeisevergütung. Während der vergangenen fünf Jahre wurden in China jedoch mehr als 80 Prozent der Solarmodule produziert und nur weniger als zehn Prozent installiert. Aufgrund sinkender Subventionen in Europa und insbesondere Deutschland hat China zu Recht erkannt, dass es die nationale Nachfrage ankurbeln muss. Und hierbei geht es nicht nur darum, Solarunternehmen zu helfen, auch wenn dies ein wichtiger Punkt ist. Es geht auch darum, den unglaublich großen Energiebedarf Chinas zu decken und Energiesicherheit zu gewährleisten. China hat sehr viel Sonneneinstrahlung und beabsichtigt wie viele andere Länder, sich das zunutze zu machen. Folglich stützt China die inländische Photovoltaikbranche und wird dies auch weiterhin tun.“ So stehen auch die Gegner der Strafzölle, darunter die amerikanischen Installateure und Lieferanten von Polysilizium, auf dem Standpunkt, dass der Verkauf billiger chinesischer Module die Preise insgesamt sinken lässt, so dass es zu einem verstärkten Einsatz der Photovoltaik in den USA kommt.
Das Center for American Progress ist hingegen der Auffassung, dass „diese Theorie nicht mit den grundlegenden internationalen wirtschaftlichen Realitäten einhergeht“. Die Wirtschaftsexperten des Centers vertreten eine marktliberale Auffassung: „Sollte die chinesische Regierung – oder eine andere – tatsächlich Dumpingpolitik betreiben, die von der Welthandelsorganisation nicht gutgeheißen wird, dann wäre das Ergeb- nis chinesische Marktdominanz. Wenn
diese Marktdominanz auf natürlichen Gesetzmäßigkeiten des Marktes beruht, dann ist dies nicht unbedingt negativ. Führen jedoch staatliche Subventionen dazu, dann ist es problematisch. Das würde bedeuten, dass chinesische Staatsbeamte bestimmen, welche Unternehmen und Technologien diesen kritischen globalen Markt bestimmen werden – und Staatsbeamte fällen mitunter schlechte Entscheidungen.“ Die Experten legen daher nahe, „allen Cleantech-Unternehmen starke Marktanreize zu bieten und es dem Markt zu überlassen, wer sich durchsetzt. Damit das geschehen kann, muss der globale Fertigungsmarkt lebendig und vielfältig bleiben. Das bedeutet, dass nicht zugelassen werden darf, dass chinesische Subventionen darüber entscheiden, welche Unternehmen und Technologien ganz vorn sein werden.“
Unterstützung in China
Gegenwärtig bekommen in China etliche Solarfirmen Unterstützung, wobei diese nicht zwangsläufig internationalen Handelsregeln zuwiderlaufen. Matthew Feinstein, Analyst bei Lux Research, sagt: „China hat für große Akteure ein sehr großes Kreditprogramm in Höhe von 4,8 Milliarden US-Dollar (3,7 Milliarden Euro) aufgesetzt.“ Wang Sicheng von der China Renewable Energy Industries Association hat laut Bloomberg Businessweek offenbart, dass die Regierung für 30 Milliarden Yuan (rund 3,65 Milliarden Euro) bürgt, mit denen große Hersteller unterstützt werden. „Die Regierung der Volksrepublik“, sagt Feinstein, „hat im neuesten Fünfjahresplan, der in diesem Jahr erschienen ist, Hinweise darauf gegeben, wie die Entwicklung verlaufen soll. Im Wesentlichen wünscht man sich den Erfolg der Gigawatt-Akteure. Umgekehrt wünscht man sich bei den kleineren Firmen in den Provinzen eine gewisse Konsolidierung.“
Bei Krediten bevorzugt
Unterdessen gibt es unbestätigte Aussagen, dass die chinesische Regierung bereits entschieden habe, welche Unternehmen sie beim Kampf ums Überleben unterstützen will. Philip Grothe von Simon-Kucher teilte mit: „Anfang des Jahres ging unter Branchenanalysten und Führungskräften eine Liste mit sechs großen und sechs kleinen Solarunternehmen herum, die von der China Development Bank bei der Kreditvergabe bevorzugt werden. Die Bank selbst jedoch antwortete nicht auf die Frage, ob solch eine Liste wirklich existiere.“ Ob auf der Liste oder nicht – die Schwierigkeiten mancher Unternehmen nähren die Spekulationen, dass sie unterstützt werden.
Zum Beispiel LDK Solar in Jangxi, der zweitgrößte Hersteller von Solarwafern in China. Um nur einige der zahlreichen Medienberichte über den hohen Schuldenstand des Unternehmens zu zitieren: Die China Times berichtete am 30. September, dass LDK langfristige Verbindlichkeiten von 3,8 Milliarden Yuan (496 Millionen Euro) habe, langfristige Kredite von 3,2 Milliarden Yuan (395 Millionen Euro) und ein kurzfristiges Darlehen von 8,15 Milliarden Yuan (1 Milliarde Euro). Gleichzeitig müsse das Unternehmen die betrieblichen Kosten und Investitionen decken, die sich auf 2,6 Milliarden Yuan (316 Millionen Euro) belaufen. Laut Bloomberg wurde LDK sogar wegen nicht gezahlter Kreditraten angeklagt. Die Shanghai Rural Commercial Bank reichte die Klage gegen das Unternehmen ein, weil dieses die 100 Millionen Yuan (12,3 Millionen Euro), die es sich im letzten Jahr geliehen hatte, nicht zurückzahlen konnte. Am 22. Oktober hat LDK dann Unternehmensanteile von20 Prozent an Hen Rui Xin Energy, ein halbstaatliches Unternehmen, für rund 23 Millionen US-Dollar (17,6 Millionen Euro) zu verkaufen.
„Einige Unternehmen sind einfach zu stark verschuldet“, sagt Richard Keiser. „Wie sollen diese Schulden jemals beglichen werden?“ LDK sei der größte Arbeitgeber in der Region. Daher spekuliert der Analyst, dass das Unternehmen verstaatlicht werden könnte. Das löst dann allerdings die Probleme der Branche nicht. „Sollte es dazu kommen, würden dadurch die Anteilseigner verschwinden. Die Produktionskapazität bliebe uns jedoch erhalten“, sagt Keiser.
Auch Suntech Power Holdings, nach der Leistung der weltweit größte Hersteller von Solarmodulen, sieht sich in einer schlechten wirtschaftlichen Lage. Im ersten Quartal 2012 betrugen die Schulden des Unternehmens 1,79 Milliarden US-Dollar (1,37 Milliarden Euro). Suntech hat seinen Produktionsplan für das vierte Quartal bereits gekürzt, und im November gab das Unternehmen 1.500 Stellenstreichungen bekannt. Am 29. September erhielt das Unternehmen eine Notfinanzierung in Höhe von 200 Millionen Yuan (24,4 Millionen Euro) von der Stadtverwaltung von Wuxi in der ostchinesischen Provinz Jiangsu. Das Unternehmen sagt selber dazu, dass Handelsbeschränkungen den Wettbewerb behindern zu Ineffizienzen führen. Das mache es Unternehmen schwerer, zu planen und zu kontinuierlich zu wachsen. „Wir brauchen mehr Wettbewerb und mehr Zusammenarbeit, aber keinen Konflikt“, sagt ein Presseprecher.
Der Ausgang des Handelskonflikts in den USA ist für chinesische Hersteller zwar nicht vorteilhaft. Peng Fang, CEO von JA Solar, kann ihm im Bericht zum dritten Quartal immerhin eine positive Seite abgewinnen, nämlich dass es ein Ergebnis gibt und Klarheit herrscht. Trotz der Zölle erwartet er, „dass wir dort unsere Präsenz in den kommenden Quartalen ausweiten“. Eine anderen Ausweg sieht er in anderen Ländern. „Wir kommen auf anderen Märkten wie Australien, Südostasien und Südamerika gut voran“, sagt er.
Mögliche Auswege
Noch einen anderen Ausweg bietet der Solarzubau auf dem heimischen Markt. Experten der europäischen Handelskammer in China sind der Ansicht, dass China unter den gegebenen Bedingungen den Solarverkauf im Inland fördern möchte: „Im Ergebnis könnten mehr der in China produzierten Waren auch im Inland verkauft werden. Das würde eine große Abweichung vom bisherigen Modell bedeuten, da bis zu 90 Prozent der in China gefertigten Produkte für den Export bestimmt sind. China hat das Potenzial, im Jahr 2012 der weltweit zweitgrößte Markt zu werden, direkt hinter Deutschland mit vier bis fünf Gigawatt.“ Außerdem, so etliche Experten, ist China viel besser auf den Handelskonflikt vorbereitet, als die meisten Leute denken mögen. Claude Barfield forscht über die Welthandelsorganisation (WTO) und das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen am American Enterprise Institute in Washington. Er sagt: „Nach Chinas Beitritt zur Welthandelsorganisation im Jahr 1991 holte das Land sehr schnell bei den internationalen Handelsbeziehungen auf. China hat seine rechtlichen Instrumente in den USA, Japan und Europa aufgebaut und verfügt somit über weitgehende Kenntnisse bezüglich des WTO-Rechts. Sie sind auf die eine oder andere Weise vorbereitet. In Anbetracht der umfassenden Unterstützungen, die in den USA gewährt wurden, ist Amerika ebenso verwundbar.“
Beschwerde aus Indien
Allerdings stehen die USA in dem Handelskonflikt nicht allein. Indien mit seiner eigenen National Solar Mission – ein Zeichen für große Vorhaben mit erneuerbarer Energie im Inland – hat ebenfalls eine Antidumpinguntersuchung bezüglich Modulimporten aus China, denVereinigten Staaten, Malaysia und Taiwan gestartet. Viele Experten hätten nicht erwartet, dass Indien tatsächlich zur Eskalation der Spannungen in den Handelsbeziehungen beitragen würde, und viele sind immer noch der Überzeugung, dass das Land letztendlich keine Strafzölle erheben wird.
Tobias Engelmeier, Geschäftsführer von Bridge to India Pvt. Ltd. mit Sitz in Neu-Delhi, sieht das ähnlich: „Die Wahrscheinlichkeit, dass Indien bei der WTO eine eigene Beschwerde einreicht, ist sehr gering. Gegenwärtig von der Regierung diskutierte Maßnahmen (etwa höhere Importzölle) sind das Ergebnis der Lobbyarbeit einer kleinen Gruppe, verglichen mit der gesamten Solarbranche in Indien. Restriktive handelspolitische Maßnahmen stellen für die Regierung eine sehr komplizierte Angelegenheit dar, da sie internationale Beziehungen betreffen und sich auf andere politische Ziele auswirken.“
EU: Eskalation oder Rückzug?
Auch in Europa sind eine Antidumping- und eine Antisubventionsklage anhängig. Die Europäische Kommission hat bis zum 5. August 2013 Zeit, um ihre vorläufigen Ergebnisse vorzustellen. Es gibt drei mögliche Szenarien: Entweder werden vorläufige Ausgleichszölle eingeführt. Oder die Untersuchung wird ohne Einführung vorläufiger Zölle weitergeführt. Oder die Untersuchung wird beendet.
Das Verfahren ist überaus relevant. Die EU ist für China der Hauptexportmarkt für Solarmodule. Allein im vergangenen Jahr hat China Solarmodule im Wert von 21 Milliarden Euro sowie die dazugehörigen Hauptkomponenten in die EU verkauft.
Die britische Zeitung The Guardian meint, dass die Untersuchung politisch äußerst umstritten und hochsensibel sei. Deutschland, das sich einer handels- und exportbasierten „special relationship“ mit China erfreue, wolle sich nicht Pekings Zorn zuziehen. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Handelsbeschwerde von deutschen Firmen angeführt wird. Vor Kurzem erst hat Kanzlerin Angela Merkel versucht, den wachsenden Streit zu schlichten. Sie sagte, dass nicht eine Untersuchung der Europäischen Komission, sondern der Dialog die beste Möglichkeit sei, mit dem Problem umzugehen.
Unabhängig davon, ob die Europäische Kommission zu dem Schluss kommt, dass China materiellen Schaden verursacht hat oder nicht, wetten Branchenexperten, dass der Handelskrieg nachlassen und aufhören wird, wenn die aktuellen Verfahren beendet sind. Gary Clyde Hufbauer, leitender Forschungsmitarbeiter am Peterson Institute for International Economics in Washington, sagt: „Die Bezeichnung ‚Handelskrieg‘ erinnert an einen immer weiter eskalierenden Teufelskreis von Vergeltung. Handelskriege verlaufen jedoch nach der zweiten Runde in der Regel im Sande. Nur wenige Verfahren schaffen es in die dritte Runde. Das bedeutet nicht, dass alle unbeschadet davonkommen. Aber jedenfalls eskaliert die Sache nicht. In der Regel beobachten wir ein kleines Scharmützel, dann Nachahmungsfälle gefolgt von Verhandlungen und Beilegung.“ Bezüglich der Subventionen glaubt Hufbauer, dass es „jeder tut“. Er meint: „Im Bereich der grünen Energie führt heutzutage jedes Land Subventionen oder Bestimmungen bezüglich regionaler Wertschöpfung ein. Dafür gibt es zwei Gründe: Zum einen schafft das Arbeitsplätze im Inland, und zum anderen machen es auch andere. Es ist wie ein Buschfeuer, das ruhig umherschleicht. Das ist zwar ungünstig, jedoch nicht von Dauer oder explosiv.“
